La présence des bactéries résistantes aux antibiotiques, devenue aujourd’hui un véritable enjeu, semble être un problème nouveau au sein de l’arène publique. Et pourtant, de nombreux experts scientifiques ont lancé des alertes depuis les années 1960. Aujourd’hui, ce phénomène de l’antibiorésistance ne connaît pas de frontières et, est même accentué par la globalisation qui facilite les mobilités humaines et animales, et de fait, l’émergence de maladies. En 2014, un premier rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), Antimicrobial resistance: global report on surveillance (Résistance aux antimicrobiens : rapport mondial sur la surveillance) (World Health Organization, 2014) établit un constat alarmant, jugeant ce phénomène comme une grave menace planétaire. De fait, l’antibiorésistance relève d’une compétence mondiale et incite à des coopérations transnationales en créant une relation d’interdépendance entre les États.
Pour notre étude, nous plaçons la focale sur deux pays voisins : la France et la Suisse. N’étant pas des exceptions, ces deux pays sont touchés par cette résistance au même titre que les autres nations. Néanmoins, ces deux territoires affichent une collaboration transfrontalière active en raison des nombreuses zones de contacts, au sein notamment de son espace-frontière, qui témoigne de la production de modes d’interactions et de coopérations.
Nous tenterons alors de connaître les « effets-frontières » (Hamman, 2013) de la frontière franco-suisse dans la gouvernabilité du contrôle des risques sanitaires liés à l’antibiorésistance. Nous montrerons ainsi que la frontière agit à plusieurs titres : d’une part, au niveau étatique par la mise en place de politiques publiques propres au contexte national et, d’autre part, à l’échelle du groupe professionnel des vétérinaires à l’intérieur duquel se dessinent des frontières liées aux territoires d’activités, et de fait jouent un rôle sur le positionnement de ces acteurs vis-à-vis de l’antibiorésistance1.
Les « effets-frontières » dans la prise en charge de l’antibiorésistance appliqués au contexte national français et suisse
Afin d’étudier la prise en charge de l’antibiorésistance par les politiques publiques à l’échelle nationale, il faut tout d’abord rappeler l’existence de « politiques publiques internationales » comme étant « l’ensemble des programmes d’action revendiqués par des autorités publiques ayant pour objet de produire des effets dépassant le cadre d’un territoire stato-national » (Petiteville, Smith, 2006). Cette définition conduit à distinguer deux types de politiques internationales : d’un côté, les « politiques étrangères » qui font référence à un pouvoir étatique central tel que l’État et, de l’autre, les « politiques publiques multilatérales » qui correspondent aux organisations dites internationales. Dans le cas de phénomènes globaux tels que l’antibiorésistance, nous avons affaire à une « multilatérisation » de l’action publique (Petiteville, Smith, 2006). En effet, les instances internationales telles que l’Organisation mondiale de la santé (OMS), l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE) ou encore l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) tentent, par leurs recommandations, de conduire à une prise de conscience collective pour parvenir à une diminution des risques de résistances aux antibiotiques à l’échelle mondiale. De plus, ces organisations souhaitent encourager à l’intersectorialité entre la santé humaine, la santé animale et le volet environnemental afin d’aboutir à une approche commune dans le cadre de « One Health, One World » (« Une seule santé, un seul monde ») (Hinchliffe, 2015). Ainsi, franchir et rendre perméables les frontières entre ces différents domaines semble une voie presque « incontournable » dans cette lutte aux résistances afin de tendre vers un paradigme durable.
Face à ces recommandations internationales, certains États occidentaux se sont engagés et continuent de réaffirmer leur engagement par la mise en place d’outils de régulation dans une logique de politiques incitatives (Hassenteufel, 2014) mais aussi réglementaires (Lowi, 1972). S’intéresser à la France et à la Suisse permet de mettre en avant les différents cadres d’interprétations du politique (Muller, 2000) d’un phénomène global à l’échelle locale et de montrer une prise en charge de ce phénomène à double vitesse.
Le cas de la France, une prise en charge précoce de l’antibiorésistance
Tout d’abord, il faut rappeler qu’actuellement la France demeure l’un des pays européens les plus grands consommateurs d’antibiotiques en santé humaine et animale, malgré un recul dans les années 2000. En 2016, 96 % des antibiotiques en santé animale étaient utilisés pour les animaux à consommation humaine (Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses), 2016).
Loin d’être nouvelle, cette consommation d’antibiotiques, tout d’abord à usage humain puis très rapidement à usage animal, s’est amplifiée après la Seconde Guerre mondiale (Bud, 2007 ; Kirchhelle, 2015). Cette période, synonyme d’intensification et d’industrialisation des élevages, place dès lors les antibiotiques comme une ressource centrale dans ces évolutions. Pour reprendre les étapes identifiées par J. Arquembourg (Arquembourg, 2016), l’étape de 1966 à 1999 correspond à « l’élevage intensif en question » qui voit apparaître les premiers « lanceurs d’alerte » à savoir les experts de la santé. Même si ces premiers signaux se confinent principalement au corps médical, ils contribuent à pointer du doigt les usages « profanes » et les abus autour de l’utilisation des antibiotiques. Cette alerte rencontre peu d’échos mais permet tout de même une prise de conscience du lien entre la médecine humaine et la médecine vétérinaire dans les années 1970. Cela conduit à une demande d’action publique et à un renforcement des cadres juridiques qui donnent naissance à la loi du 29 mai 1975, étape importante dans la construction de la traçabilité et dans la définition d’un nouveau cadre pour la médecine vétérinaire en l’incluant comme partie intégrante dans la santé publique (Piet, 2004).
Se réalisent diverses enquêtes, montrées au grand jour, sur la présence de résidus d’antibiotiques dans les denrées alimentaires. Puis, ce sont les militants écologistes, considérés comme des « claimsmakers » – c’est-à-dire des « producteurs de revendications » – qui s’emparent de ce phénomène mais leur mouvement trouve peu de retentissement. Quant aux acteurs tels que les vétérinaires, les éleveurs et les consommateurs, ils s’empareront de ce problème plus tardivement dans les années 1990, période qui coïncide avec les crises sanitaires et agricoles. Dès lors, les remises en question et les débats ne font qu’être attisés, ce qui favorise la médiatisation et la publicisation du phénomène de l’antibiorésistance au sein de l’Hexagone.
Quant aux réseaux de surveillance, ils prennent forme peu à peu dans les années 1980-1990, ce qui permet la production de données sur ce phénomène en santé animale. C’est le cas de Résapath, connu aujourd’hui sous le nom de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) et qui est perçu comme un « dispositif-frontière » (Fortané, 2015). En 1994 se crée l’Agence nationale du médicament vétérinaire, dans le but d’évaluer les risques liés aux médicaments en santé animale, puis en 1997 le réseau Salmonella, afin de pallier les problèmes des salmonelles.
Toutefois, il faudra attendre les années 2010 pour voir apparaître les premières campagnes et plans dans la gouvernance du contrôle des bactéries résistantes en santé animale.
Les plans EcoAntibio, vers un dépassement des « frontières » via de nouvelles coopérations
En 2012, le ministère de l’Agriculture a lancé le plan EcoAntibio dont l’objectif est la réduction des antibiotiques en santé animale. La France est l’un des premiers pays européens à se mobiliser pour la réduction des risques de développement des bactéries résistantes aux antibiotiques. Les objectifs sont similaires à ceux des plans nationaux en médecine humaine, c’est-à-dire la réduction des antibiotiques tout en préservant la santé animale, le maintien de l’efficacité des traitements et la contribution au développement de thérapies alternatives afin de s’inscrire dans un paradigme durable.
Les premiers résultats encouragent à poursuivre la lutte puisque l’exposition des animaux aux antibiotiques pour toutes espèces confondues a diminué de 36,6 % par rapport à 2011 et de 81,3 % pour l’exposition aux antibiotiques critiques (Anses, 2017). Afin de maintenir ces données, un second plan national de réduction des risques d’antibiorésistance, EcoAntibioII (2017-2021) voit le jour. Celui-ci a pour mission de suivre entièrement les recommandations des instances internationales et mondiales (OMS, OIE, FAO) afin de tendre vers de nouvelles coopérations professionnelles entre le domaine de la santé humaine et animale et de l’environnement. Contrairement au premier plan, celui-ci privilégie l’approche « One Health », absente jusqu’ici puisque les actions menées en santé humaine et en santé animale se révélaient être encore deux entités distinctes.
Le cas de la Suisse, une prise en charge plus tardive orientée vers l’ouverture de ses frontières
Contrairement à la France, la Suisse affiche une consommation plus raisonnée d’antibiotiques, et ce encore à l’heure actuelle. Toutefois, les cantons suisses romands présentent des chiffres supérieurs quant à leur recours aux antibiotiques, comparés aux cantons suisses germaniques. La proximité avec la France pourrait expliquer cette utilisation similaire d’antibiotiques et notamment la confiance accordée aux médicaments. De fait, ce pays, moins touché par ce phénomène, réagit plus tardivement que ses pays voisins.
Il n’est pas rare en Suisse que chaque canton conduise sa propre politique afin de faire face à diverses problématiques locales. Toutefois, dans le cadre de l’antibiorésistance, ce sont des programmes d’actions à l’échelle fédérale qui sont menés. En effet, depuis la fin des années 1990, se multiplient dans l’arène publique des programmes de surveillance et de monitoring dans la lutte contre l’antibiorésistance en médecine humaine, puis en médecine vétérinaire.
La prise en charge de cette thématique par l’élaboration d’un cadre législatif en 2004 peut justement trouver son explication dans le partage de ses frontières. En effet, la globalisation qui facilite les mobilités humaines et animales, et de fait l’émergence de maladies, fait prendre conscience aux autorités fédérales de l’urgence d’agir afin de faire face à un phénomène qui les touche de plus en plus. Les « espaces-frontières » tendent ainsi à de nombreuses coopérations transfrontalières (Hamann, 2013). Celles-ci résident notamment dans le trafic des animaux de rente comme en témoigne le pacage franco-suisse qui consiste à ouvrir les frontières et à favoriser les coopérations entre vétérinaires et douaniers. Mais cela peut s’appliquer également au trafic plus large des animaux entre les exploitations à l’intérieur et à l’extérieur des frontières, ce qui rend le pays plus vulnérable aux risques sanitaires.
En raison d’une confrontation plus tardive à ce phénomène, le premier programme de surveillance en santé animale – le Centre de lutte contre les zoonoses bactériennes, les maladies bactériennes animales et les résistances aux antibiotiques (ZOBA) de la faculté Vetsuisse de l’institut de bactériologie vétérinaire – intervient quasiment une vingtaine d’années après la France, en 2006. Chaque année, il en résulte un rapport (ARCH-Vet) sur la consommation des antibiotiques en médecine vétérinaire et sur le suivi des résistances jugées prioritaires chez les animaux de rente. Ces données s’inscrivent dans le cadre européen via leurs diffusions dans le rapport de l’Autorité européenne de la sécurité des aliments (EFSA): The European Union Summary Report on antimicrobial resistance in zoonotic and indicator bacteria from humans, animals and food (2016). De plus, Anresis, qui est un « instrument régional et national de surveillance et de recherche sur la résistance aux antibiotiques et à la consommation d’antibiotiques dans le domaine de la médecine humaine », met à disposition une plateforme commune aux médecins et vétérinaires. Les données récoltées s’inscrivent plus largement dans les programmes européens de surveillance (European antimicrobial resistance surveillance system (EARSS), European surveillance of antimicrobial consumption (ESAC)) ainsi que dans des projets internationaux.
L’élaboration d’une stratégie nationale, vers un décloisonnement des frontières de compétences
Il faudra attendre 2016 pour voir émerger la première stratégie nationale afin de lutter contre l’antibiorésistance, la StAR, élaborée par l’Office fédéral de la santé publique (OFSP), l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV), l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) et la Conférence suisse des directrices et directeurs cantonaux de la santé (CDS). Elle s’inscrit plus largement dans la stratégie du Conseil fédéral en matière de politique de santé : Santé2020. Cette stratégie prône une approche commune et intersectorielle en incluant autant les acteurs de la médecine humaine, de la médecine vétérinaire, de l’agriculture et de l’environnement. Cette approche globale fait alors référence à l’approche « One Health ».
La StAR distingue huit champs d’action : la surveillance de la distribution et utilisation des antibiotiques et la diffusion des résistances ; la prévention via la promotion d’une meilleure hygiène ; une réorganisation de la gestion des élevages en développant des alternatives aux antibiotiques ; une utilisation rationnelle des antibiotiques ; l’identification rapide des résistances afin d’éviter leur diffusion ; la recherche et le développement ; la coopération intersectorielle ; la formation et l’information dans le but de responsabiliser les principaux acteurs concernés ; et enfin l’élaboration de conditions générales (OSAV, 2015).
Ce pays affiche une configuration différente en s’inspirant des expériences faites à l’étranger par l’ouverture de ses frontières et notamment par son inscription au sein de programmes européens. La Suisse parvient ainsi à se positionner à la même hauteur que la France en promouvant dès 2016, une approche globale qui contribue aux prémices d’un décloisonnement via la coopération entre les professionnels concernés.
Analyse des positionnements des vétérinaires administratifs au sein des services étatiques et des vétérinaires praticiens homéopathes face au phénomène de l’antibiorésistance
Saisir les enjeux autour de la thématique de l’antibiorésistance revient à s’intéresser de près au groupe professionnel des vétérinaires et plus particulièrement aux vétérinaires administratifs et aux vétérinaires praticiens homéopathes2. Ces deux segments aux logiques professionnelles propres témoignent de frontières manifestes quant à leurs territoires d’activités et à leur intérêt porté à cette problématique.
Les vétérinaires administratifs : une appropriation et une responsabilité divergentes face à l’antibiorésistance
En Suisse, l’engagement étatique des vétérinaires a généralement lieu entre un ou deux ans après l’obtention de leur diplôme, limitant leur expérience dans la pratique et, de fait, la confrontation directe avec l’antibiorésistance. Malgré leur discours sur la nécessité d’agir à ce niveau, ils affirment que leurs tâches professionnelles demeurent très peu marquées par ce phénomène. Effectivement, leur rôle consiste à effectuer un nombre de prélèvements déterminés auparavant par l’organe fédéral, l’OSAV, lors de contrôles officiels dans les exploitations et s’élèvent généralement à une quinzaine par an. De fait, ce sont essentiellement les vétérinaires qui travaillent au plus près du terrain qui sont confrontés davantage à cette problématique tels que les vétérinaires dans les laboratoires ou dans les abattoirs. Au sein des laboratoires, la technique la plus sollicitée correspond à l’antibiogramme afin de cibler la thérapie adéquate à la maladie :
Nous on n’est peu sollicités, la seule chose qu’on nous demande ce sont des antibiogrammes donc quand on a isolé une bactérie dans un contexte pathologique, c’est principalement avec ce qu’on appelle les mammites […], donc on a un panel d’antibiotiques, de molécules sur lesquelles on va pouvoir dire si c’est sensible ou résistant. (Vet9, vétérinaire et responsable du laboratoire, 59 ans)
Quant aux vétérinaires dans les abattoirs, leurs tâches se concentrent davantage autour de la réalisation d’un nombre précis de prélèvements de résidus d’antibiotiques par année que du problème même des résistances :
Nous sommes obligés à faire des prélèvements chaque année concernant les résidus d’antibiotiques ou les résidus hormonales. Mais c’est un plan au niveau fédéral c’est-à-dire que nous sommes limités dans le nombre d’échantillons à prendre, la fréquence est donnée. Au début de l’année, on va recevoir tout le matériel nécessaire, ils nous ont obligés à faire les prélèvements. (Vet14, chef de site, 42 ans)
En ce qui concerne la StAR, elle ne semble pas susciter un réel intérêt chez la majorité de ces vétérinaires, à moins qu’ils ne soient clairement confrontés à cette problématique. Cela peut s’expliquer par d’autres priorités situées en haut de la liste d’urgence telles que la BVD (diarrhée virale bovine) que la Suisse tente d’éradiquer depuis 2006, ou encore la menace de la grippe aviaire. L’urgence peut être traduite ici selon les répercussions économiques que peuvent déclencher les maladies. Malgré tout, les vétérinaires qui travaillent au sein des services cantonaux portent un regard positif sur cette stratégie, l’interprétant comme la mesure urgente à mettre en place :
Alors je dois dire que j’ai eu le soutien des vétérinaires. Ils sont tous favorables… il y a des différences évidemment, mais en général il y a eu un soutien pour cette stratégie qui va dans le sens de diminuer possiblement, radicalement l’emploi des antibiotiques pour les traitements des mammites […] Donc ça c’est positif. (Vet13, vétérinaire cantonal et expert dans une commission fédérale)
Mais ces vétérinaires ne cachent pas pour autant leur ignorance quant aux champs d’actions énoncés dans cette stratégie puisqu’ils n’émettent pas d’avis clairs sur les actions prévues et entreprises dans le cadre du plan StAR.
En France, les entretiens menés jusqu’ici montrent une plus grande implication et un intérêt plus marqué par les vétérinaires administratifs autour du phénomène de l’antibiorésistance. La plupart d’entre eux ont fait de la pratique pendant au minimum deux ans et se disent avoir déjà été concernés par ce phénomène au début des années 1980 :
Moi ce qui m’interpellait, c’était la faible longueur des traitements. On ne les prescrit pas pour plus longtemps parce que ça coûte, et c’est le traitement, il faut taper vite fort et longtemps, donc on avait peut-être le vite, le fort sans doute, on n’avait pas le longtemps, donc on facilitait l’émergence des résistances. (Fvet1, 63 ans, directeur de la Direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP))
Cette conscience assez précoce de la part des vétérinaires est à mettre en relation avec les dénonciations et les prises de conscience plus générales de ce phénomène en France. En effet, à cette époque, le premier réseau de surveillance avait déjà été mis en place. De fait, ces vétérinaires se montrent peu surpris par l’ampleur que prend cette question actuellement. Favorables à la mise en place du plan EcoAntibio, ils s’intéressent de près à son déroulement en prenant connaissance des axes développés mais aussi des premiers résultats apparus récemment.
Donc alors le plan, c’est vrai a mis du temps à se mettre en place parce qu’il a fallu convaincre les gens, convaincre les vétérinaires qui n’étaient pas tous convaincus du bien-fondé de la chose. Mais là quand même, bon je n’ai pas les derniers chiffres en tête mais ça a diminué, alors j’ai en tête 25 % mais c’est peut-être faux, je sais plus. Il faudrait chercher sur Internet. Mais l’utilisation des antibiotiques a quand même beaucoup beaucoup diminué. Mais c’était indispensable. (Fvet4, 52 ans, directrice adjointe de Direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP))
Nous assistons donc à divers degrés de responsabilité des vétérinaires administratifs de chaque côté de la frontière franco-suisse. Toutefois, leur rôle vis-à-vis de la lutte contre les antibiotiques semble aller dans une même direction à travers l’application de mesures pour contrôler l’utilisation des médicaments, en particulier la limitation des stocks et l’interdiction de certains antibiotiques critiques. Quant à leur perception face aux alternatives possibles, ils affichent un certain scepticisme pour les médecines complémentaires et alternatives (MCA ci-après) et penchent davantage vers une approche préventive et globale de l’élevage. De fait, la coopération avec les vétérinaires praticiens homéopathes, dont l’activité professionnelle suscite de nombreux débats, s’avère difficile.
Les vétérinaires homéopathes : une convergence vers la promotion des MCA contre la résistance aux antibiotiques
Nous pouvons supposer que ce segment s’implique davantage dans la lutte contre les antibiotiques. En effet, les vétérinaires homéopathes suisses et français, par leur pratique « alternative », souhaitent tendre vers un modèle de santé plus durable en limitant les antibiotiques, notamment par l’emploi des médecines dites naturelles sur les pathologies animales.
Les vétérinaires que nous avons interrogés jusqu’ici ont tous pratiqué la médecine conventionnelle au minimum deux ans au début de leur parcours. Mais seulement dix, dont six français3, ont connu une réelle rupture biographique déclenchée par une désillusion par rapport à leur métier (Hughes, 1996), perçu comme routinier et dont les résultats demeuraient insatisfaisants. Comme le mentionne cette vétérinaire qui s’est longtemps interrogée sur sa pratique : « pendant 10 ans, j’ai fait de la médecine conventionnelle, je trouvais que c’était vraiment médiocre les résultats qu’on avait. Alors, je pensais que c’était moi qui étais pas assez formée. Je pensais que c’était de ma faute » (VetR13, vétérinaire praticienne homéopathe, pratique mixte, 45 ans).
Ces bifurcations répondent à des logiques individuelles et militantes comme étant une résistance au modèle prédominant. Le reste de nos interviewés, dont une majorité de vétérinaires suisses, montre davantage une continuité dans leur parcours en combinant autant l’allopathie que l’homéopathie dans leur pratique. Dans ce cas, l’homéopathie relève davantage d’une spécialisation que d’une conversion.
Néanmoins, que la part de l’homéopathie soit plus au moins importante dans leur pratique, ces acteurs modèrent leur recours à la médecine conventionnelle et, ce faisant, limitent selon eux les possibilités de résistances sur un animal. D’ailleurs, plusieurs extraits d’entretiens expliquent qu’ils estiment possible de ne pas recourir aux antibiotiques pour traiter certaines maladies connues comme redoutables (par exemple, le cas des mammites) :
Mais la mammite chronique c’est compliqué mais le problème, c’est que les antibiotiques, ça ne résout pas le problème non plus et puis c’est une pollution de l’environnement dans plus de 50 % des cas. On met un tube qui n’est absolument pas efficace donc non non non !! (VetR5, vétérinaire praticienne homéopathe pour bovins, 37 ans)
Pour ces professionnels, si les médicaments homéopathiques sont aussi peu promus ou diffusés, l’explication réside avant tout au niveau économique, comme en témoigne ce vétérinaire : « par rapport au lobbying qu’il y a, clairement de toute façon d’un point de vue économique, l’homéopathie c’est un scandale, ça ne coûte rien » (VetF11, vétérinaire praticien homéopathe, pratique mixte, 52 ans). De fait, l’inclusion de cette médecine, peu lucrative, au sein du marché traditionnel de santé s’avère épineuse.
Conclusion
Cette analyse du phénomène de l’antibiorésistance met en lumière les différents rôles de la frontière franco-suisse. Du point de vue de la prise en charge de cette thématique par la France et la Suisse, nous avons pu voir que la frontière joue le rôle de la délimitation des territoires qui se traduit par une approche différente. Celle-ci se manifeste notamment par une organisation étatique, une évaluation de l’urgence et plus pragmatiquement par une temporalité des politiques publiques qui diffère selon le pays. De plus, en France, la présence de centres de recherches comme l’Institut national de la recherche agronomique (Inra), l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) ou encore l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) ont contribué plus rapidement au développement de programmes de recherches sur l’antibiorésistance. Pour sa part, la Suisse, non dotée de tels centres de recherches, a tout de même mis sur pied un programme national de recherche, le PNR 72, sur la résistance aux antimicrobiens (2015-2022). Néanmoins, un objectif commun les lie, celui de la coopération intersectorielle entre les professionnels concernés pour aller dans le sens d’un dépassement des frontières d’activités afin de répondre à une logique durable.
Quant au groupe professionnel des vétérinaires, se délimitent des frontières de compétences et des divergences de conceptions de l’activité que la problématique de l’antibiorésistance met très bien en évidence. D’une part, des vétérinaires administratifs qui se placent au second plan autour de cette problématique et, d’autre part, des vétérinaires praticiens homéopathes qui, eux, confrontés directement à ce phénomène, tentent de le contourner par l’adoption de méthodes plus durables.
